深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的決策落地一年后，10月11日，由中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案(2020-2025年)》(以下簡稱“《實施方案》”)出爐。

土地審批權(quán)下放

“綜合授權(quán)改革試點”，被視作是這份《實施方案》的最大亮點。其中，將國務(wù)院可以授權(quán)的，永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地(以下簡稱“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”)審批事項委托深圳市政府批準，是新獲授權(quán)中的焦點。

今年3月，國務(wù)院剛剛決定深化“放管服”改革，將上述這類農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)下放到各省、自治區(qū)、直轄市人民政府。如今，深圳成為全國第一個享有這項審批自主權(quán)的城市。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是土地用途管制制度的重要內(nèi)容，實操中必須符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設(shè)用地供應(yīng)政策等基本依據(jù)。過去，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批手續(xù)需經(jīng)過國務(wù)院以及各省級政府。

“這次審批權(quán)下放，本質(zhì)上還是起到提升效率、加速農(nóng)地入市的效應(yīng)，從而盡快形成土地供應(yīng)。”深圳市政協(xié)委員、深圳市住房研究會會長陳藹貧說。

供需失衡是這些年深圳發(fā)展面對的最大難題。深圳的市域面積僅1997平方公里，其中49.9%列為生態(tài)控制線，剩余大概1000平方公里用于開發(fā)建設(shè)，目前基本開發(fā)完畢。

但2200萬實際居住人口，與每年動輒30萬人以上的凈增常住人口以及數(shù)十萬引進人才所帶來的巨大住房需求，多年來刺激著深圳房價一路高企。

陳藹貧告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)，《實施方案》關(guān)于土地管理制度的深化探索，一定程度上加快深圳未來土地供應(yīng)，也促使其擁有更多的自主權(quán)去靈活調(diào)節(jié)各類土地供應(yīng)，進而導(dǎo)致深圳住房市場發(fā)生一些變化。

中國綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁有著不同的看法，“這兩天，‘土地大禮包’的說法滿天飛，但我不這么認為。”

從目前的具體內(nèi)容來觀察，相比于今年以來流傳甚廣的“擴容”、“直轄”等傳聞，《實施方案》并未提出任何增量途徑來解決深圳的土地問題，而是將重心聚焦在內(nèi)部土地管理制度的變革和探索上。

擴權(quán)不擴容

“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用放權(quán)這一條，對于深圳而言意義不大。”宋丁提到。他的理由在于，深圳近2000平方公里的土地中，20平方公里的永久基本農(nóng)田是在全面城市化之前專門留存下來。

除此之外，深圳三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)占比幾乎可以忽略，比如2019年，深圳的三產(chǎn)比重為0.1:39:60.9;與之相應(yīng)的是，除去20平方公里永久基本農(nóng)田，深圳的農(nóng)用地存量極少.

而且,現(xiàn)存農(nóng)用地(包括耕地、園地、林地、牧草地及其他農(nóng)用地等)大部分都位于生態(tài)控制線內(nèi)。 根據(jù)15年前出臺的《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，深圳劃定約974平方公里的生態(tài)控制線內(nèi)區(qū)域，這些土地被嚴格限制開發(fā)建設(shè)。

“如果從深圳本土來看，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批授權(quán)基本沒有‘用武之地’。”深圳人大代表金心異也告訴經(jīng)濟觀察網(wǎng)。

宋丁將“擴權(quán)不擴容”的更大作用放在深汕特別合作區(qū)上，《實施方案》同時也提到要深化深汕特別合作區(qū)等區(qū)域農(nóng)村土地制度改革。

在2018年底揭牌之后，深汕特別合作區(qū)一直作為深圳第“10+1”區(qū)而存在，其土地出讓也納入深圳市統(tǒng)一管理。深汕特別合作區(qū)規(guī)劃總面積468.3平方公里，除去145平方公里的建設(shè)用地之外，還有大約320多平方公里非建設(shè)用地，這些都有助于擴大深圳可開發(fā)建設(shè)用地的供給。

“放權(quán)”之余，《實施方案》還祭出“支持在符合國土空間規(guī)劃要求的前提下，推進二三產(chǎn)業(yè)混合用地”、“支持盤活利用存量工業(yè)用地，探索解決規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)、收益分配、歷史遺留用地問題”、“利用存量建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)的市場化機制”等一系列土地盤活措施。

“這些土地管理方面的動作，深圳早有實踐，并非新東西。”宋丁指出，這些措施最多只是對深圳產(chǎn)生精神支持。“多年來，深圳在城市更新過程中，對于土地的管理利用縮手縮腳。這次方案，無非是告訴深圳已經(jīng)沒有辦法從‘擴容’中尋找土地增量，一定要從存量角度出發(fā)，回到40年前改革開放的原點，大膽嘗試大膽盤活，不怕犯錯。”

盤活存量

事實上，深圳市規(guī)土委曾在2017年對深圳城中村做過普查，彼時他們得到一組數(shù)據(jù)——深圳城中村的建設(shè)用地達到321平方公里，占全市的31%;建筑總量達4.5億平方米，占全市建筑總量的43%。

但這些龐大的存量建筑存在多種問題：一方面，城中村里面有大量的工業(yè)區(qū)，以出租經(jīng)濟為主，經(jīng)濟效率低，產(chǎn)業(yè)空間粗放，品質(zhì)待提升;另一方面，深圳城中村的土地權(quán)屬不清，違建量大。截至2016年底，城中村內(nèi)違建總建筑面積達到4.19億平方米。

2004年開始，城中村的城市更新一直被深圳視為盤活城市內(nèi)部存量用地的關(guān)鍵路徑。伴隨著深圳迎來產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級革命，“工改工”類城市更新更是在2013-2018年站上“風(fēng)口”，這個期間，將現(xiàn)有存量工業(yè)用地或舊工業(yè)區(qū)升級改造為M0(新型產(chǎn)業(yè)用地)，成為“工改工”的落腳點。

MO便是過去六年間深圳在二三產(chǎn)業(yè)混合用地制度上的一個探索。根據(jù)合一城市更新集團的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2020年10月，深圳已計劃立項的工改綜合類更新項目102個，其中，工改產(chǎn)商類(二三產(chǎn)業(yè)混合用地)占比高達85%。

“推進二三產(chǎn)業(yè)混合用地，這些年深圳一直在做，目標在于提高土地的使用效率。”宋丁說，一方面可以融入生產(chǎn)，增加產(chǎn)業(yè)的多元化，提高產(chǎn)出效率與發(fā)展?jié)摿?另一方面也提升了過去那些工業(yè)項目的品質(zhì)、科技含量。

陳藹貧對經(jīng)濟觀察網(wǎng)表示，深圳面臨新的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，諸如生命科學(xué)、遺傳工程、海洋工程等新興產(chǎn)業(yè)對產(chǎn)業(yè)用房的業(yè)態(tài)也提出新要求。按照產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向來看，深圳未來的工業(yè)用地形態(tài)肯定有所改變。“但目前中央只是開了一道‘口子’。至于接下來這種二三產(chǎn)業(yè)混合用地究竟應(yīng)該以什么形態(tài)出現(xiàn)，比例達到多少，這是后續(xù)深圳政府需要研究并且出臺配套政策的命題。”