“截至12月5日，全國煤礦今年共發(fā)生死亡事故122起，死亡和被困224人。其中較大事故10起，死亡49人。”

這組數(shù)據(jù)是中國國家煤礦安全監(jiān)察局副局長桂來保于12月8日在中國(太原)煤炭交易中心舉辦的2021年度全國煤炭交易會上透露的。

據(jù)桂來保介紹，“今年以來煤礦重大安全事故(與2019年相比)增加1起，死亡人數(shù)增加16人，分別上升50%和44%”。

這些數(shù)據(jù)背后，隱藏的是部分煤礦企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)、安全紅線意識淡薄、安全風(fēng)險防控乏力、有關(guān)部門安全監(jiān)管檢查不到位等問題。

12月1日，應(yīng)急管理部辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作的通知》，要求各地切實做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作，堅決防范遏制重特大事故，有效維護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定。

該通知特別指出，要充分發(fā)揮企業(yè)“吹哨人”作用，及時舉報處理重大隱患，引導(dǎo)形成全社會共抓共治、共同監(jiān)督的工作氛圍。

事故防范是煤礦安全生產(chǎn)工作的重中之重，而“吹哨人”應(yīng)當(dāng)如何在事故防范中充分發(fā)揮作用?又應(yīng)當(dāng)如何保護(hù)“吹哨人”的權(quán)益?

煤礦安全事故頻出

吹哨人制度獲重視

12月5日23時許，重慶永川吊水洞煤礦事故搜救工作結(jié)束，事故中1人獲救，23人遇難。

這起事故再次為煤礦安全生產(chǎn)敲響警鐘。

實際上，近期我國各地連續(xù)發(fā)生數(shù)起煤礦安全事故。除了重慶永川吊水洞“12·4”煤礦重大火災(zāi)事故外，還有湖南耒陽市源江山煤礦“11·29”透水事故以及重慶能投渝新公司松藻煤礦“9·27”重大火災(zāi)事故。

為指導(dǎo)各地切實做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作，堅決防范遏制重特大事故，有效維護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，應(yīng)急管理部辦公廳于12月1日發(fā)布《關(guān)于切實做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作的通知》，制定了一系列措施，其中提到，要充分發(fā)揮企業(yè)“吹哨人”作用，及時舉報處理重大隱患。

《法治日報》記者了解到，“吹哨人”是個舶來品，最早源自英國，是指警察在發(fā)現(xiàn)案件發(fā)生時，吹響哨子以引起他人的注意。隨后“吹哨人”詞義被引申為：“組織成員對組織內(nèi)部的腐敗、浪費、欺詐、隱瞞事實等非法或有害于社會公共利益的行為進(jìn)行揭露。”

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院副教授王宏偉告訴《法治日報》記者，“吹哨人”實際上就是線人。“吹哨人”制度建立的主要目的，就是發(fā)揮安全生產(chǎn)領(lǐng)域從業(yè)者的作用。因為“吹哨人”在一線工作，比較了解安全生產(chǎn)的風(fēng)險和隱患，如果有這樣的平臺和渠道，“吹哨人”就可以及時舉報生產(chǎn)中存在的一些安全隱患問題，督促相關(guān)方面進(jìn)行整改。

對于“吹哨人”制度，我國也正在探索。

據(jù)王宏偉介紹，目前我國的“吹哨人”制度是借鑒國外的做法，試圖解決安全生產(chǎn)過程當(dāng)中的隱患。

“我們國家立法上所引入的‘吹哨人’是狹義的，我們的‘吹哨人’主要是指企業(yè)內(nèi)部工作人員。在國外，這個概念還要寬泛得多，它包括政府內(nèi)部人舉報單位、上級的違法行為。我們的制度可能就不包括鼓勵政府機(jī)關(guān)內(nèi)部人去曝光上級或者單位的違法行為。它主要是針對企業(yè)監(jiān)管的。”中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮介紹說，“想知道安全風(fēng)險點、隱患、違法行為在哪里，通過鼓勵內(nèi)部人舉報，有可能會有效獲得一些違規(guī)違法線索。”

林鴻潮認(rèn)為，設(shè)計“吹哨人”制度的主要目的是降低發(fā)現(xiàn)違法線索的成本，提高效率，主要是應(yīng)用于一般的執(zhí)法活動。

“具體來說，主要應(yīng)用在違法線索比較難獲得的領(lǐng)域，像食品安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的流程比較復(fù)雜，不太容易通過執(zhí)法檢查去發(fā)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的一些風(fēng)險點、隱患點和違法行為，需要通過鼓勵內(nèi)部人舉報來降低發(fā)現(xiàn)違法線索的成本，增加發(fā)現(xiàn)違法的機(jī)會。”林鴻潮說。

執(zhí)法檢查作用有限

內(nèi)部舉報提高效率

2019年9月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，首次明確提出，要發(fā)揮社會監(jiān)督作用，建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報人等制度，對舉報嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險隱患的有功人員予以重獎和嚴(yán)格保護(hù)。

這也是中央層面首次對建立“吹哨人”制度作出部署。

“吹哨人”著眼于“內(nèi)部人”，即組織內(nèi)部具有特殊信息優(yōu)勢地位的成員，意在使“內(nèi)部人”在發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)部隱藏的違法行為時，能夠?qū)⑿畔⒓皶r向外界傳遞出來，避免社會公共利益受損。

教授級高級工程師王永生曾在分析2019年煤礦事故原因時表示，干部職工的不安全行為是造成事故發(fā)生的主要原因，也是最根本原因。他分析指出，2019年上半年因職工違章作業(yè)造成事故35起，傷亡68人，占上半年事故總起數(shù)的59%，占傷亡總?cè)藬?shù)的40%。因管理人員違章指揮造成事故5起，傷亡43人，占上半年事故總起數(shù)的9%，占傷亡總?cè)藬?shù)的25%。違章指揮和違章作業(yè)合計直接造成事故40起，傷亡111人，占上半年事故總起數(shù)的69%，占傷亡總?cè)藬?shù)的65%，是造成事故的主要原因。

正因為如此，業(yè)內(nèi)人士一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格實施重大隱患整改銷號制度，加強(qiáng)對隱患整改情況的監(jiān)督檢查，建立健全重大事故隱患治理督辦制度和礦山安全舉報獎勵制度、線人制度等，切實解決執(zhí)法不精準(zhǔn)、重大隱患長期得不到消除的問題。

為強(qiáng)化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，鼓勵和支持生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員對本單位安全生產(chǎn)工作中存在的問題進(jìn)行舉報和監(jiān)督，應(yīng)急管理部還制定了《生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定》。

不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，我國近年來越來越重視“吹哨人”制度的作用。

“從‘吹哨人’制度在我國的發(fā)展來說，應(yīng)用的領(lǐng)域都是在不斷增加、拓寬的，從食品安全到制定危險化學(xué)品安全法，將原來的《危險化學(xué)品安全管理條例》上升為法律，危化品安全法中也引入了‘吹哨人’制度，以及現(xiàn)在修訂的安全生產(chǎn)法，也在準(zhǔn)備要規(guī)定這樣的相關(guān)制度，所以總的來看制度的應(yīng)用范圍是在拓寬。”林鴻潮認(rèn)為，食品安全事故和生產(chǎn)安全事故發(fā)生頻率增加，是“吹哨人”制度越來越被重視的直接動因。

不過，林鴻潮也提到，還有一個最根本因素是這些領(lǐng)域通過一般的執(zhí)法檢查，很難發(fā)現(xiàn)違法線索，“別的領(lǐng)域，可能事故也經(jīng)常發(fā)生，但通過執(zhí)法檢查是能夠發(fā)現(xiàn)的。而有些領(lǐng)域如果不是內(nèi)部人，派執(zhí)法人員24小時監(jiān)管生產(chǎn)活動看不出來也看不懂究竟存在哪些違規(guī)行為，所以只能鼓勵內(nèi)部人員舉報。比如最典型的像危險化學(xué)品的生產(chǎn)經(jīng)營，危化品的工藝種類非常多，每一種都不一樣，它的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜，沒有一個監(jiān)管人員能夠懂得那么全面、深入”。

在王宏偉看來，“吹哨人”作用的發(fā)揮是很不易的，需要制定一些配套制度規(guī)則。

“比如，人必須是誠信的，通過正式的渠道進(jìn)行舉報。同時這個制度也會有規(guī)則方面的設(shè)計，保護(hù)‘吹哨人’。相關(guān)監(jiān)察部門得到相關(guān)消息之后，會對舉報的事項進(jìn)行非常認(rèn)真負(fù)責(zé)的調(diào)查并作出處理。制度安排下，那個人的角色才能被稱作‘吹哨人’。”王宏偉說。

健全完善保護(hù)體系

不斷增強(qiáng)舉報動力

據(jù)《法治日報》記者了解，此前安全生產(chǎn)領(lǐng)域已建立有獎舉報制度，2018年1月，原安全監(jiān)管總局與財政部聯(lián)合印發(fā)《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報獎勵辦法》，其適用于所有重大事故隱患和安全生產(chǎn)違法行為的舉報獎勵。

但獎勵辦法未區(qū)分一般群眾舉報和生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員舉報，實行統(tǒng)一的獎勵標(biāo)準(zhǔn)，同時對生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部從業(yè)人員也未規(guī)定區(qū)別于一般舉報人的保護(hù)機(jī)制。

此次的《生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定》則適用于生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員對其所在單位的重大事故隱患、安全生產(chǎn)違法行為的舉報及處理。也就是說，《生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定》著重在“吹哨人”的舉報及保護(hù)。

“與一般舉報相比，生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員的舉報具有信息詳實準(zhǔn)確、可信度高等特點，能夠幫助監(jiān)管部門及時發(fā)現(xiàn)違法行為，精準(zhǔn)開展執(zhí)法活動。”應(yīng)急管理部的起草說明稱。

同時，應(yīng)急管理部在《生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定》的起草說明中稱，這類舉報也存在舉報人容易遭受打擊報復(fù)、舉報風(fēng)險較高等問題。“因此，只有對生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員給予重獎，并嚴(yán)格維護(hù)其合法權(quán)益，才能保護(hù)舉報者的積極性，倒逼生產(chǎn)經(jīng)營單位提高安全生產(chǎn)水平”。

“一般的障礙都來自企業(yè)的內(nèi)部。比如說，如果‘吹哨人’對自己內(nèi)部組織的一些風(fēng)險隱患集中舉報，那么有可能會遭到打擊報復(fù)或者遭受一些不公正的待遇。”王宏偉說，“吹哨人”制度要想真正起到作用，還有來自于“吹哨人”本身的障礙，“吹哨人”必須是一個非常有責(zé)任感的員工，并且還要具備專業(yè)技術(shù)知識，能夠在第一時間找到正確的問題，然后通過正確的渠道舉報相關(guān)信息。

對此，林鴻潮認(rèn)為，“吹哨人”制度在發(fā)揮作用尤其是防范遏制重特大事故的過程中，由于保護(hù)體系尚未健全，所以“吹哨人”在履行“吹哨權(quán)”時還存在障礙。

“因為作為企業(yè)的內(nèi)部人員，從雇傭和被雇傭關(guān)系來講，舉報人其實是在一定意義上違反了雇傭倫理，這個時候舉報人肯定冒了很大的風(fēng)險，給予他獎勵當(dāng)然有激勵作用，但是更注重的應(yīng)該是對其的保護(hù)。目前，雖然我們也規(guī)定了一些保護(hù)措施，但是還不夠嚴(yán)密。”林鴻潮舉例說，礦山、危化品行業(yè)很多安全問題的發(fā)生比較復(fù)雜，已經(jīng)不是我們想象當(dāng)中的那種比較原始的形態(tài)了，現(xiàn)在的形態(tài)是比較隱蔽的。

“比如發(fā)現(xiàn)安全隱患了，企業(yè)負(fù)責(zé)人不是不整改，是沒有重視到相應(yīng)的程度，不真正落實整改措施，不把整改作為中心工作、重點工作去推動，可能直到后來釀成了事故。這時候內(nèi)部人怎么去舉報呢?舉報故意偽造作業(yè)嗎?舉報沒有及時去處理消除隱患嗎?相關(guān)責(zé)任人也有安排也有布置，只不過沒有作為一個中心工作迅速處理而已。”林鴻潮分析說，“隨著形勢越來越隱晦和模糊，內(nèi)部人要去舉報，他自己可能都很難判斷。”

暢通舉報監(jiān)督渠道

保障條款落到實處

正所謂“徒法不足以自行”。

暢通內(nèi)部舉報人的監(jiān)督渠道，還得保證相關(guān)條款落到實處。畢竟，從過去的相關(guān)報道看，盡管有法律約束，舉報人遭打擊報復(fù)的現(xiàn)象還是屢見不鮮。有的舉報人剛舉報完，馬上就收到了威脅的短信電話。

在業(yè)內(nèi)人士看來，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全問題，比如煤礦的安全隱患，牽系利益重大，這也意味著，相對于普通的公眾舉報，“吹哨人”風(fēng)險系數(shù)更高，遭打擊報復(fù)的力度可能也更大。對他們來說，站出來吹響哨聲，安全無虞的舉報環(huán)境可能比豐厚的獎勵更具備驅(qū)動力。

安全生產(chǎn)領(lǐng)域“吹哨人”制度的建立，是一個良好的開始，而擴(kuò)大社會監(jiān)督，讓內(nèi)部舉報人機(jī)制的效能最大化，就得保護(hù)好“吹哨人”，免除他們的后顧之憂。

《生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報處理規(guī)定》指出，建立三重保護(hù)機(jī)制，一是嚴(yán)格保護(hù)舉報人信息，二是嚴(yán)格依法處理打擊報復(fù)行為，三是建立回訪制度。

在林鴻潮看來，“吹哨人”制度作用的發(fā)揮還需要一個過程，而要想充分發(fā)揮“吹哨人”作用，他認(rèn)為還有兩個方面的工作要做：

一是對“吹哨人”的保護(hù)力度要加大，要有比較嚴(yán)密的保護(hù)體系;二是樹立一些典型，例如有效利用“吹哨人”提供的線索，有力懲治安全生產(chǎn)當(dāng)中的違法行為，通過樹立這種典型，讓人知道“吹哨人”這么做確實是有意義的、有力度的。

王宏偉則建議，要建立相關(guān)制度，對“吹哨人”后續(xù)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。比如說，舉報錯了，報了假警或者是虛警，應(yīng)該給舉報人一定的寬容和保護(hù)。同時，僅有保護(hù)措施還不夠，還要有一定的獎勵機(jī)制，鼓勵他去舉報，“對舉報人的身份等其他的相關(guān)信息，應(yīng)該給予有力的法律保護(hù)”。

同時，王宏偉提到了“吹哨人”素養(yǎng)問題，“要成為一個‘吹哨人’，首先必須要有很高的素質(zhì)、有很強(qiáng)的責(zé)任意識;第二必須要有一定的專業(yè)知識，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，如果未能發(fā)現(xiàn)正確的問題，那么他舉報的問題有可能是無效的”。

“同時在這個過程中，也要對舉報人進(jìn)行一定的約束，防止為了得到獎金、物質(zhì)上的鼓勵，去惡意舉報。相關(guān)部門包括應(yīng)急管理部門，在安全生產(chǎn)監(jiān)察的過程當(dāng)中，也要對員工進(jìn)行培訓(xùn)。”王宏偉說。(記者　趙 麗 實習(xí)生 邢懿銘)