8月17日起，預防未成年人犯罪法修訂草案二次審議稿在中國人大網公布，向社會公眾公開征求意見，截止日期為9月30日。

未成年人健康成長是全社會高度重視的問題，未成年人犯罪問題一再刺痛社會公眾的神經。6月1日，最高人民檢察院發布的《未成年人檢察工作白皮書(2014—2019)》顯示，未成年人犯罪數量在連續多年下降趨于平穩后有所回升，侵害未成年人犯罪數量呈上升態勢。

而此次預防未成年人犯罪法修訂工作中，有一個問題各界高度關注，那就是收容教養。草案二審稿不再使用“收容教養”這一概念，而是將有關措施納入專門教育。草案二審稿第四十五條規定：未成年人有刑法規定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，經專門教育指導委員會評估，公安機關可以決定將其送入專門學校接受專門教育。省級人民政府應當結合本地的實際情況，至少確定一所專門學校按照分校區、分班級等方式設置專門場所，對前款規定的未成年人進行矯治教育。前款規定的專門場所實行嚴格管理，司法行政、公安等部門應當予以協助。

如何對待不滿法定刑事責任年齡的未成年人犯罪，一直是司法實踐中的難題。一些業內專家在接受《法治日報》記者采訪時指出，從某種角度講，收容教養制度的去留及改革，是此次預防未成年人犯罪法修法成敗的關鍵所在。收容教養制度到底該何去何從?該如何對這一制度進行科學合理的改革?對于一些低齡嚴重暴力犯罪的未成年人該如何進行有效的矯治?一系列問題值得考量。

收容教養制度存缺陷

近年來，低齡未成年人暴力犯罪案件屢屢見諸報端，極大地刺激著公眾神經。此前，在今年8月初召開的記者會上，全國人大常委會法工委發言人臧鐵偉曾表示，預防未成年人犯罪不是簡單地依靠加重刑罰就可以解決的問題，總體上仍應堅持對違法犯罪的未成年人施行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。對于未成年人犯罪，特別是對于公眾關切的因不滿十六周歲不予刑事處罰的未成年人，不能簡單地“一關了之”，也不能“一放了之”，應充分運用刑法規定的收容教養制度。

我國的收容教養制度借鑒了前蘇聯、朝鮮等一些社會主義國家的做法，形成于新中國成立初期。“收容教養”一詞最早出現于1952年兩高三部聯合發布的《對少年犯收押界限、捕押手續和清理等問題的聯合通知》，1956年中央有關部門文件首次明確將收容教養作為針對犯罪行為尚不夠負刑事責任未成年人的教育矯治措施。

1979年刑法規定，因不滿16周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教;在必要的時候，也可以由政府收容教養。至此，收容教養作為一項制度首次從法律上得以明確。

此后，公安部陸續出臺一系列文件，對收容教養的執行內容、適用條件等問題作出規定。1997年刑法修改時對收容教養有關條款進行了文字修改。1999年，預防未成年人犯罪法重申了刑法中關于收容教養的規定。與此同時，根據要求，1999年各省開始建立獨立的少年教養管理所(隊)。

應當看到，收容教養制度自建立以來在歷史發展進程中發揮了積極作用，但與此同時，也暴露出一些缺陷。由于多年來實踐中一直參照勞動教養程序執行，收容教養并沒有脫離傳統意義上的監獄收押集中管理的執行方式，因此出現了諸如“只重視關押，忽視教育矯治”“有收容、沒教養”等現象。此外，還有反映認為，收容教養的未成年人長期與未成年犯共同關押，極易導致交叉感染，對其身心健康成長造成負面影響。而過早貼上罪犯標簽，容易使這些孩子仇恨社會，難以融入正常社會生活，容易重新走上犯罪道路。

值得關注的是，2013年之后，各地收容教養的數量明顯下降，有的地方在消化完2013年之前的“存量”后，未再決定或者幾乎不再決定使用收容教養，有的地方雖然仍在適用，但控制極為嚴格。

“可以說，是立法的不健全導致收容教養措施并不是很成功，沒有實現其設立價值和應有功能。”中國政法大學副教授、未成年人事務治理與法律研究基地執行副主任苑寧寧分析指出，目前收容教養存在一些突出問題，除了“收容”一詞的社會觀感不好容易引起誤解之外，收容教養的相關法律規定，包括決定程序、執行場所、執行方式等還都不是很清楚，收容教養制度中限制人身自由的合法性也受到質疑。

收容教養去留存爭議

處置未成年人嚴重暴力犯罪，法律不能缺位。顯然，對收容教養制度進行改革勢在必行。此次預防未成年人犯罪法修改的前期立法過程中，關于收容教養的去留問題就存在比較大的爭議，對于專門教育能否取代收容教養也存在不同的看法。針對草案二審稿第四十五條的規定，一些學者專家持謹慎態度。

“將收容教養和專門教育混為一談，跟目前世界各國未成年人司法發展趨勢是不相符合的。”在苑寧寧看來，專門教育無法取代收容教養。

首先，兩者適用對象完全不同。收容教養針對的是低齡嚴重暴力犯罪未成年人，這類未成年人的人身危險性比較大，要通過限制人身自由的方式進行更有強度的矯治來糾正，防止其再次危害社會。而專門教育針對的是有不良行為或者嚴重不良行為的未成年人，雖具有一定的強制性，但還達不到限制人身自由的程度，只不過跟普通學校相比對學生的管束相對更嚴格一些。因此，如果把人身危險性比較大的低齡嚴重暴力犯罪未成年人放到專門學校，不限制其人身自由，在某種程度上就可能會再次危害社會。其次，二者本質不同。收容教養是限制人身自由的矯正措施，專門教育本質上還是一種教育。按照目前草案的規定，經專門教育指導委員會評估，公安機關可以決定將其送入專門學校接受專門教育。而按照法治社會的要求，對于限制人身自由的措施不應當由公安機關決定，而是應當司法化。

“因此，收容教養與專門教育，從適用對象、決定程序以及執行方式包括期限來說，完全不是一類措施。而且，專門教育解決不了低齡未成年人嚴重暴力犯罪問題。這些年來，十一二歲的孩子嚴重暴力事件頻發，公眾普遍認為法律對這部分孩子并沒有足夠的強有力的措施。如果再混為一談，會更加導致沒有針對性的措施來應對，損害法律的權威性。”在苑寧寧看來，立法的相對滯后是問題癥結所在，必須找準問題并加以針對性的改革，才能滿足現實需要。

可分別設計兩種制度

“低齡未成年人犯罪不僅嚴重侵害了其他未成年人的合法權益，導致很多嚴重校園欺凌案件無法處理，也助長了這些低齡未成年人自身的主觀惡性，促使他們更加藐視社會規則，容易走上更嚴重的犯罪道路。”北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華認為，當前面臨的最大制度性難題，是如何對這部分未成年人進行教育矯治，預防其再次實施嚴重的犯罪行為。

佟麗華建議，針對低齡犯罪未成年人和有嚴重不良行為的未成年人分別設計兩種不同的制度：專門教育和強制教育。具體來說，專門教育由教育行政部門負責承辦，主要是教育矯治有嚴重不良行為的未成年人，由教育行政部門決定，司法機關配合;強制教育由司法行政部門負責承辦，公安機關對涉嫌實施了犯罪行為但不夠刑事責任年齡的未成年人提出意見，由檢察機關審查后決定是否移交人民法院、是否進行強制教育以及期限由人民法院決定。

佟麗華特別強調，開展強制教育制度，各省幾乎不需要再單獨建設新的場所。“各省原來一般都有未成年人勞教所，場地都是現成的，原來那些實施嚴重犯罪但因為刑事責任年齡不夠不予處罰的未成年人，一般也都是送入未成年人勞教所進行教育矯治”。