環球微動態丨“涉疆法案”：罔顧國際法的霸權外交工具

2022-07-24 17:32:02來源：光明日報

近日，美國《維吾爾強迫勞動預防法案》（以下簡稱“涉疆法案”）正式實施。這是一部盜用人權之名，實施單邊制裁之實的惡法。盡管披著法律的外衣，舉著預防“強迫勞動”的大旗，貌似占據了法律正義和道德高地，但實質卻是服務于美國國內產業政策和對外推行霸權主義的單邊強制性措施。涉疆法案不僅破壞國家間的貿易關系，危害全球供應鏈的安全穩定，而且對國際和平構成威脅。

涉疆法案的立法目的有悖正當性原則

盡管涉疆法案的名稱被冠以預防強迫勞動之名，意圖以人權作為其合法性的基礎，但實際上美國制定涉疆法案的動機并非如此。涉疆法案實質是美國在中美關系發生質變的背景下，急于重塑全球供應鏈、維護自身競爭地位的“組合拳”之一。近年來，美國一些人認為“中國對美國的經濟和軍事安全構成了重要且日益嚴重的威脅”，不再視中國為國際舞臺上的“負責任的利益相關者”。特朗普政府開啟了中美關系更具對抗色彩的時代，拜登政府則很大程度上延續了其前任對待中國的態度。兩個月前，美國國務卿布林肯發表政策演講時表示中國對國際秩序構成“最嚴重的長期挑戰”。在此背景下，新疆成為美國采取全面遏制中國政策的著力點之一，而涉疆法案就是其用法律形式包裝的政治斗爭工具。

【資料圖】

新疆在全球多個供應鏈中發揮著重要作用。在傳統產業中，中國占世界棉花出口20%以上的份額，其中新疆棉花產量占中國棉花總產量的85%以上，同時新疆也是世界三大加工番茄產區之一。在新興產業中，中國是全球光伏產業的制造中心，產能占全球市場比例七成以上，其中約有近45%的原料來自新疆。2010年至2020年，中國在全球多晶硅生產領域中，占比從26%上升到82%，而美國的占比則從35%下降到5%。從涉疆法案重點關注的紡織、番茄、多晶硅等優先部門清單來看，其立法目的更加昭然若揭。美國通過非關稅手段打擊中國特定產品，用非關稅壁壘限制新疆優勢產業，迫使美國企業不能進口相關產品，從而保全自身產業。其目的是服務于美國全面圍堵、抹黑和打壓中國的反華政策。美國服裝和鞋類協會會長表示，此類立法全面禁止從新疆進口棉花或其他產品將“嚴重破壞”服裝行業的合法供應鏈。

單邊制裁措施缺乏合法性基礎

制裁是公認的國際法的灰色地帶，無論是內涵和邊界都不清晰。國際法對單邊制裁合法性的討論通常會追溯至國際常設法院在1927年對“荷花號”案的判決，判決承認國家享有廣泛的自由裁量權，確立了“國際法不禁止即為允許”的原則。然而，隨著經濟全球化不斷加深，單邊制裁措施的合法性受到越來越多的質疑。20世紀90年代以來，聯合國大會通過了更多的決議，明確指出單邊制裁阻礙國際貿易的透明度、貿易和航行自由以及可持續發展，不符合《聯合國憲章》所確定的原則。聯合國人權理事會在2014年通過的《人權與單方面制裁措施的決議》（A/HRC/RES/27/21）呼吁所有國家停止采取、維持或執行不符合國際法、國際人道主義法、《聯合國憲章》以及關于國家間和平關系的規范和原則的單方面強制性措施。尤其是有域外影響的單方面強制性措施，這種措施阻礙國家間的貿易關系，從而妨礙充分實現《世界人權宣言》和其他國際人權文書規定的權利，特別是個人和民族的發展權。因此，總體而言，一國以單邊制裁為手段逼迫另一國改變其政策，雖然存在較多的國家實踐，但這無法改變其屬于被習慣國際法規則禁止之行為的性質。盡管單邊制裁在國際法上是否具有合法性需要通過個案評估才能精準判斷，但從原則上講，應對其合法性予以嚴格解釋；換言之，在個案評估中，除非單邊制裁存在明確的合法性依據，否則應推定其違反習慣國際法。

涉疆法案作為單邊制裁措施，其“合法性”來源于對新疆存在“強迫勞動”事實的認定。然而，目前并無證據表明新疆存在“強迫勞動”，美西方宣揚所謂“種族滅絕”和“反人類罪”的指控更是捕風捉影的無稽之談。涉疆法案依據的所謂“獨立報告”只有指控沒有證據，這些報告內容荒謬、罔顧事實，甚至把結對幫扶、減貧舉措視為“強迫勞動”的形式。今年5月，聯合國人權高專巴切萊特女士應邀訪華，這是時隔17年中國首次接待聯合國人權高專訪華，表明了中國政府積極參與聯合國人權機制的開放態度和人權自信。高專在訪疆期間，實地考察了中國的民族和宗教政策、新疆反恐和去極端化舉措和成效，以及新疆在經濟社會發展和勞動權利保障等方面的舉措和成就。新疆已經連續5年多沒有發生暴恐案件，社會安全穩定，發展持續向好，人民安居樂業。凡是訪問過新疆的外方各界人士，都認為他們在新疆的所見所聞同西方媒體的妖魔化報道完全不同。事實勝于雄辯，所有的涉疆謊言謠言在事實面前都將不攻自破。

美國海關和邊境局也不是認定是否存在強迫勞動的適格主體。國際勞工組織關于強迫勞動制定了一系列公約和文件，中國政府已批準了國際勞工組織《1930年強迫勞動公約》等28個國際勞工公約。國際勞工組織有一個全面、行之已久的監督系統，有一系列多樣、相互鞏固的機制。公約和建議執行問題專家委員會是國際勞工組織的主要監督機制與各國政府在已批準的公約下的定期報告義務的交匯點，涉及所有公約。專家委員會通過審議締約國報告、發布年度報告和投訴、申訴機制來監督公約的履行。此外，國際勞工組織的監督機制和聯合國的人權機制相互加強，相互補充。因此，國際勞工組織專家委員會以及聯合國人權機制是解決強迫勞動問題的合適平臺。由一國對另一國境內發生的事件在沒有實地考察和可靠證據的基礎上進行認定，難免陷入自說自話的邏輯悖論之中。

涉疆法案內容有違現代法治精神和既有法規

涉疆法案的核心概念為“可反駁的推定”原則，即除非得到美國當局的“無強迫勞動”的認證，否則一律推定凡在新疆制造的產品均使用了“強迫勞動”，除非進口商提供明確和令人信服的證據，證明貨物并非全部或部分在中國新疆地區開采、生產或制造。然后，根據美國《1930年關稅法》禁止進口這些產品。這顯然與現代法治精神和既有國際人權法相悖。

其一，涉疆法案涉嫌有罪推定和舉證責任倒置。法案建立在新疆制造的全部產品都使用了“強迫勞動”的假設的基礎上，而這一假設并無確鑿的事實依據和有效的司法認定。“可反駁的推定”要求企業而不是海關官員來承擔舉證義務，違反了行政處罰由行政機關舉證的基本原則。

目前國際人權法中關于供應鏈人權盡責的要求，尚處于概念形成和法律化的初級階段。從晚近各國關于人權盡責的立法來看，無論是基于披露義務和單一領域的美國《多德－弗蘭克法案》《加利福尼亞州供應鏈透明度法案》、英國和澳大利亞的《現代奴隸制法案》以及荷蘭《童工盡責法》，還是德國《供應鏈中企業盡職調查義務法案》、挪威《關于企業透明度和工作中的基本人權及體面工作條件的法律》、法國《公司警戒義務法》，以及歐盟《企業可持續盡責指令》，對于人權盡責的適用都采用了行為義務而不是結果義務的標準。涉疆法案要求海關和邊境局適用“可反駁的推定”，實際上采用了結果義務的判斷方法。這一更高的標準將要求進口商不僅在評估其供應鏈時使用盡職調查，而且還需要對海關和邊境局對其可能審查的條目信息的要求做出全面和實質性的回應，這將導致企業合規成本激增。嚴苛的人權盡責標準超出了既有國際人權法的范圍和各國的立法實踐，違反了比例原則。

其二，限制措施具有歧視性。供應鏈中的強迫勞動是一個世界性問題，國際勞工組織估計，目前有2100萬人成為強迫勞動的受害者，有80%的強迫勞動發生在私營企業。在全球供應鏈關系復雜化的背景下，打擊強迫勞動是各國需要通過合作共同應對的挑戰。然而，作為一項國內貿易限制措施，應遵循非歧視性原則，不能只針對某一國家的某些具有競爭性的產業。涉疆法案矛頭指向中國這一“假想敵”，意在打擊中國的優勢產業，違反了非歧視性原則。

消除強迫勞動是各國都需要面對的挑戰。美國卻對自身存在的嚴重強迫勞動問題視而不見，繼續根據意識形態對立和狹隘的國家利益標準推行人權政治化的外交策略，不僅嚴重影響全球供應鏈的穩定性，而且破壞國際人權法的根基。涉疆法案則又一次揭示了美國在人權問題上的雙重標準和虛偽本質。

（作者：唐穎俠，系南開大學人權研究中心副主任）

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