隨著今年地方政府專項(xiàng)債券(下稱專項(xiàng)債)發(fā)行接近尾聲，2021年專項(xiàng)債提前下達(dá)工作也有望啟動(dòng)，一些地方已經(jīng)在籌劃項(xiàng)目申報(bào)。

作為穩(wěn)投資補(bǔ)短板關(guān)鍵一招，今年疫情之下新增專項(xiàng)債規(guī)模高達(dá)3.75萬(wàn)億元。多位財(cái)稅專家對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，考慮到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步恢復(fù)以及防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，明年專項(xiàng)債額度可能保持穩(wěn)定，依然可能維持在3萬(wàn)億元以上的高位。資金分配依然堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”原則，重點(diǎn)項(xiàng)目多、國(guó)家支持重點(diǎn)區(qū)域、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)低、今年資金使用效果好的地方，將獲得更多專項(xiàng)債額度。

明年專項(xiàng)債將提前下達(dá)

地方政府融資唯一途徑是發(fā)行政府債券，其中一般債券主要用于沒有收益的公益性項(xiàng)目，而專項(xiàng)債券則為有一定收益的公益性項(xiàng)目籌資。為了控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債券實(shí)行限額管理，發(fā)債額度在每年全國(guó)兩會(huì)上全國(guó)人大批準(zhǔn)，財(cái)政部再將額度分配至各省份(自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市)，各省份再分配至市縣。

近些年經(jīng)濟(jì)下行地方財(cái)力緊張大背景下，為穩(wěn)投資補(bǔ)短板，地方政府新增專項(xiàng)債券發(fā)行額度快速攀升。2015年地方政府首次發(fā)行新增專項(xiàng)債，額度為1000億元，而2020年這一額度已經(jīng)攀升至37500億元。

由于額度層層下達(dá)導(dǎo)致基層政府發(fā)債拖延至下半年，嚴(yán)重影響債券資金使用效率。因此全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在2019年1月1日至2022年12月31日，可以在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額。

因此，2019年和2020年國(guó)務(wù)院均提前下達(dá)了政府債券額度，使得發(fā)債進(jìn)度大為提前，保障了重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，提高了資金使用效率，有利于穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。

截至8月底，今年近八成新增專項(xiàng)債發(fā)行結(jié)束，而按照財(cái)政部要求10月底前力爭(zhēng)發(fā)完，今年新增專項(xiàng)債發(fā)行已經(jīng)接近尾聲。

地方政府逐漸將視野轉(zhuǎn)移到明年新增專項(xiàng)債額度的爭(zhēng)取上，一些地方已經(jīng)在近期召開2021年專項(xiàng)債券資金項(xiàng)目申報(bào)培訓(xùn)會(huì)。

比如8月廣西憑祥市財(cái)政局召開2021年專項(xiàng)債券資金項(xiàng)目申報(bào)培訓(xùn)會(huì)，分析擬申報(bào)2021年專項(xiàng)債券資金19個(gè)項(xiàng)目等。

多位財(cái)稅專家認(rèn)為，按照近兩年情況來(lái)看，今年第四季度國(guó)務(wù)院會(huì)繼續(xù)提前下達(dá)地方2021年新增專項(xiàng)債，以便明年初地方可以發(fā)債籌資用于重點(diǎn)項(xiàng)目，保障項(xiàng)目融資。

7月30日，中共中央政治局會(huì)議在部署下半年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)要求，財(cái)政政策要更加積極有為、注重實(shí)效。要保障重大項(xiàng)目建設(shè)資金，注重質(zhì)量和效益。

財(cái)達(dá)證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)，2021年新增專項(xiàng)債額度估計(jì)最早要到10月份左右下達(dá)。其實(shí)地方政府一直在為下一年額度申報(bào)在準(zhǔn)備項(xiàng)目。

新增專項(xiàng)債總額還會(huì)增長(zhǎng)嗎?

6年時(shí)間里專項(xiàng)債額度從1000億元快速攀升增至37500億元，這在發(fā)揮穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)同時(shí)，一些負(fù)面效應(yīng)也開始顯現(xiàn)。

近些年專項(xiàng)債資金閑置規(guī)模也在攀升，一些項(xiàng)目收益測(cè)算注水，項(xiàng)目收益與融資平衡存在風(fēng)險(xiǎn)，以及專項(xiàng)債余額超過償債資金來(lái)源的政府性基金收入，這些都對(duì)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防控提出挑戰(zhàn)。

受疫情沖擊影響，2020年專項(xiàng)債額度同比增長(zhǎng)74%，2021年專項(xiàng)債規(guī)模還會(huì)維持高增長(zhǎng)嗎?

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授毛捷對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，專項(xiàng)債余額較大，明后年還款壓力很大，估計(jì)明年新增專項(xiàng)債額度會(huì)比今年有所減少。

胡恒松認(rèn)為，今年受疫情沖擊，需要加大專項(xiàng)債規(guī)模來(lái)對(duì)沖，而目前經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，而且地方政府償債壓力較大，估計(jì)明年新增專項(xiàng)債規(guī)模不太可能超過今年。

明樹數(shù)據(jù)高級(jí)研究員楊曉懌對(duì)第一財(cái)經(jīng)分析，今年專項(xiàng)債資金規(guī)模確實(shí)比較大，在實(shí)際使用過程中也存在不少問題。預(yù)計(jì)明年專項(xiàng)債資金規(guī)模可能在3萬(wàn)億至3.5萬(wàn)億元之間，為了平滑財(cái)政支出，以及今年2000億元專項(xiàng)債資金用于補(bǔ)充中小銀行資本金不存在連續(xù)性，明年規(guī)模應(yīng)當(dāng)適度減少，不過仍然維持在高位。

不過中央財(cái)經(jīng)大學(xué)溫來(lái)成教授認(rèn)為，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，考慮到當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，明年地方政府債券發(fā)行規(guī)模有所增加的可能性依然較大。

中國(guó)財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云告訴第一財(cái)經(jīng)，專項(xiàng)債需要項(xiàng)目與融資相匹配，是不是有項(xiàng)目?jī)?chǔ)備很重要，目前看來(lái)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備并不充足，從經(jīng)濟(jì)刺激需求和項(xiàng)目?jī)?chǔ)備情況來(lái)看，明年專項(xiàng)債規(guī)模增長(zhǎng)，可能不會(huì)維持今年這種高增長(zhǎng)。現(xiàn)在不確定性依然很大，現(xiàn)在判斷會(huì)減少還是太早，單從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的角度來(lái)看，減少是有可能的。

專項(xiàng)債投向、分配是焦點(diǎn)

今年專項(xiàng)債資金投向有了很大改變。去年專項(xiàng)債資金主要投向土地儲(chǔ)備、保障房、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域穩(wěn)投資效果不佳，因此今年專項(xiàng)債資金改變了投向，國(guó)務(wù)院明確了今年專項(xiàng)債不安排土地儲(chǔ)備項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目。

市場(chǎng)人士普遍認(rèn)為，2021年專項(xiàng)債會(huì)繼續(xù)投向今年重點(diǎn)領(lǐng)域。即交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域，并積極支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)中符合條件的項(xiàng)目。

今年受疫情沖擊，地方財(cái)政收入普遍下滑，重大項(xiàng)目投資更加依賴專項(xiàng)債籌集資金，因此2021年力爭(zhēng)獲得更多的新增專項(xiàng)債額度。

多位財(cái)稅人士分析認(rèn)為，新增專項(xiàng)債額度會(huì)堅(jiān)持按照“資金跟著項(xiàng)目走”原則，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目多、風(fēng)險(xiǎn)水平低、有效投資拉動(dòng)作用大的地區(qū)給予傾斜，加快重大項(xiàng)目和重大民生工程建設(shè)。

楊曉懌認(rèn)為，對(duì)于今年投資效率不高以及專項(xiàng)債券資金沉淀較為嚴(yán)重的地區(qū)，預(yù)計(jì)明年會(huì)適當(dāng)減少發(fā)行額度，增加投資使用效果較好地區(qū)的額度，以提高專項(xiàng)債券的綜合投資效率。

在對(duì)比今年前7個(gè)月地方政府專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模占當(dāng)?shù)卣曰鹗杖氡戎睾螅瑮顣詰J(rèn)為，浙江、遼寧、上海、江蘇、寧夏、陜西、湖北、河南等地的專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模尚未達(dá)到全年政府性基金收入的30%，在有投資需求的情況下可以適當(dāng)增加發(fā)行額度。相反一些省份占比超過50%，為防控風(fēng)險(xiǎn)，可適當(dāng)減少額度。