● 為規(guī)制不文明行為，國家有關部門早在2015年就設立了游客“黑名單”制度，隨后各地還出臺了旅游不文明行為記錄制度
(相關資料圖)
● 公園和景區(qū)首先要做好宣傳和警示告知，設置警示牌或語音提示，告知游客不文明行為將會被園區(qū)曝光。如果在此情況下，部分游客仍然我行我素，且造成嚴重影響，應該對這些游客進行曝光和信息記錄
● 游客“黑名單”制度增加了游客不文明行為的道德成本和信用成本，對于規(guī)范游客行為有一定的積極意義，但現(xiàn)實中也存在不少問題，例如缺少統(tǒng)一有效的采集、認定、懲戒機制，聯(lián)合懲戒難以執(zhí)行等，仍需進一步從立法、執(zhí)法、行政救濟路徑等方面進行調整
法治日報見習記者 孫天驕 記者 陳 磊
“公園的東西，拿回家你好意思啊”“這么熱的天你可別捂壞了，趕緊拿出來吧”……
近日，一段在網(wǎng)絡引起熱議的視頻顯示，一名男子企圖將北京陶然亭公園的鴨子裝進包中偷偷帶走，被發(fā)現(xiàn)后遭到在場游客的指責，多次試圖離開未果。最終，該男子打開挎包掏出一只白色的鴨子，用力將其扔進湖中。
事發(fā)后，陶然亭公園管理處工作人員回應稱，執(zhí)法部門已找到該游客，并對其予以警告處罰。此外，北京市公園管理中心有關部門負責人表示，根據(jù)相關規(guī)定，已向文旅部門申報將此不文明游園行為列入旅游不文明行為記錄。一旦列入“黑名單”，包括陶然亭公園在內的北京所有市屬公園都將禁止該男子入園游覽。
實際上，類似的旅游不文明行為并不鮮見。前不久，張某某因在云南昆明植物園連根采挖起若干株睡蓮等行為，被昆明植物園列入“黑名單”3年內不得進入。一女子在江蘇無錫動物園拍打玻璃致狒狒暴怒、撞頭被曝光于網(wǎng)上后，也引發(fā)了大家的一致聲討。為規(guī)制這種不文明行為，國家有關部門也早在2015年就設立了游客“黑名單”制度，隨后各地還出臺了旅游不文明行為記錄制度。
多位業(yè)內專家近日接受《法治日報》記者采訪時說，游客“黑名單”制度增加了游客不文明行為的道德成本和信用成本，對于規(guī)范游客行為有一定的積極意義，但現(xiàn)實中也存在不少問題，例如缺少統(tǒng)一有效的采集、認定、懲戒機制，聯(lián)合懲戒難以執(zhí)行等，仍需進一步從立法、執(zhí)法、行政救濟路徑等方面進行調整，推進制度的完善。
不文明行為大煞風景
建“黑名單”聯(lián)合懲戒
近日，北京市民張女士一家趁著周末來到國家植物園游玩，看到了大煞風景的一幕：在一片美麗的凌霄花下，有人直接伸手拉扯樹枝，將花摘了下來，還有人抱著孩子爬到樹枝上去拍照。
看到這個場景，張女士3歲的兒子也嚷道：“媽媽，我也想摘朵花，我也想坐在樹上拍照。”張女士嚴肅地告訴他：“不要看到別人做你也做，這是不文明的行為。”
“這種游客不文明現(xiàn)象太常見了，比如隨手扔垃圾、踩踏公共座椅設施、讓小孩隨地大小便等。”張女士說，不文明行為的存在，不僅非常影響游園體驗，而且會給孩子造成錯誤認知。
在江西從事19年導游工作的徐曉（化名）告訴記者，近年來游客素質已明顯提升，不過踩踏草坪、在禁煙區(qū)吸煙、攀折花果等情況仍時有發(fā)生。景區(qū)通常會在游園須知中提示將對不文明行為進行處罰，但實踐中往往很難及時發(fā)現(xiàn)并取證。希望能有更行之有效的懲戒措施，讓一切不文明行為“見光死”。
為懲戒游客不文明行為，2015年3月，原國家旅游局印發(fā)《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》，并于2016年5月修訂為《關于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），將9種游客在境內外旅游過程中發(fā)生的因違反境內外法律法規(guī)、公序良俗，造成嚴重社會不良影響的行為，納入旅游不文明行為記錄，規(guī)定旅游不文明行為記錄形成前應經(jīng)旅游不文明行為記錄評審委員會評審通過，記錄信息保存期限為1年至5年，實行動態(tài)管理。
隨后，一些地方也開始探索旅游不文明行為記錄制度。
2016年，《北京市旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》出臺。2020年6月，《北京市文明行為促進條例》正式施行，提出對于公示的“旅游不文明行為記錄”，視情節(jié)不同，通過內部信息平臺，向旅游行業(yè)協(xié)會、旅行社、A級景區(qū)、星級飯店進行通報。進一步加強對不文明游客和不文明旅游從業(yè)人員的約束和懲戒力度，構建“一處受罰，處處受限”的聯(lián)合懲戒工作機制。
2021年1月，《江蘇省旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》出臺，對旅游不文明行為的界定、旅游不文明行為記錄的主要信息、聯(lián)合懲戒措施的實施等方面進行了規(guī)定。按照規(guī)定，由江蘇省文化和旅游廳認定的記錄信息還將報送文化和旅游部，并與省公安廳、省交通運輸廳等14家單位共享，構建“一處受罰、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制。
少有納入“黑名單”者
救濟程序也不夠完善
據(jù)華東政法大學副教授李婧介紹，“黑名單”一旦被公之于眾，旅游主體的不文明行為會在行業(yè)內甚至全社會產(chǎn)生即時的負面影響，其消極作用和警示作用會對旅游主體帶來制裁性和實體性的后果，也更能體現(xiàn)旅游行政“黑名單”制度作為信用懲戒的終局性。
在中國科學院地理資源所旅游研究中心主任助理齊曉波看來，“黑名單”制度的意義重在震懾和示范，主要是從社會輿論引導、體現(xiàn)行業(yè)主管機關對不文明旅游行為的態(tài)度，是針對頻頻發(fā)生的不文明行為的回應，表達行業(yè)管理機關、整個社會對不文明旅游行為抵制、譴責的態(tài)度。
然而值得注意的是，文旅部門公示的旅游不文明行為記錄數(shù)據(jù)與現(xiàn)有不文明旅游行為相比并不多。據(jù)官方信息，《辦法》發(fā)布以來，截至2021年7月共有38人被納入旅游不文明行為“黑名單”。自2020年4月北京市開展不文明游園行為專項整治行動，截至2021年9月，全市公園累計勸阻各類不文明行為共計78.9萬余次，其中聯(lián)合文旅部門將27人納入“旅游不文明行為記錄”。
與此同時，“一處受罰、處處受限”的聯(lián)合懲戒機制實際操作也存在一定難度。
李婧分析說，由于我國旅游行業(yè)發(fā)展迅速，涉及旅游主體和旅游地點眾多，幾乎對全國各省市甚至更多行政層級形成覆蓋，各地制度規(guī)則和執(zhí)法力度參差不齊，這就會導致同一個行為在A地會被列入旅游“黑名單”，在B地并不會被列入，上了地方旅游“黑名單”的人多數(shù)并未受到“一處受罰，處處受限”的實際懲處。
李婧認為，除了部門之間未形成聯(lián)動機制外，地方版旅游“黑名單”與全國版“黑名單”也未形成有效聯(lián)動機制。被列入地方“黑名單”的未必會被列入全國“黑名單”，未能有效形成“一張網(wǎng)”。
“游客‘黑名單’制度對記錄的異議和救濟程序也不夠完善。”李婧說，《辦法》雖然規(guī)定了當事人的申辯權，但此時“黑名單”已經(jīng)形成并公開，其給當事人帶來的影響是不可逆的。從當事人提起申訴，到旅游主管部門審核、決定是否采納，再到縮短記錄期限或撤銷記錄，這個過程所需要經(jīng)歷的時間期限是多久，目前也沒有明確。
景區(qū)設立警示曝光臺
注意過度曝光致侵權
除有關部門出臺整治旅游不文明行為的相關文件外，現(xiàn)實中一些景區(qū)已經(jīng)采取多種方式，向有不文明行為的游客“亮劍”。
近日，記者在北京動物園看到，動物園入口處、猴山、海洋館外等人流量大的位置，均豎立了幾塊展示牌——北京動物園不文明行為警示曝光臺，上書“以下游客的行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將列入公園不文明行為記錄，并拉入游園‘黑名單’”。
被公示的不文明行為包括采摘花果、攀爬樹木、采摘野菜等，并配有作出相應行為的游客照片。除公示照片之外，北京動物園還對不文明行為的處罰結果進行了曝光。例如，一位秦姓男子因在非洲動物區(qū)翻越護欄上樹采摘果實，被開出處罰決定書，處以其50元罰款。
記者調查發(fā)現(xiàn)，除在公園、景區(qū)內安置曝光展示板之外，一些地區(qū)或景區(qū)還會在社交媒體平臺上不定期曝光游客不文明行為，公布不文明行為的游客照片，有些照片未經(jīng)技術處理，人臉、衣著等清晰可見。
接受采訪的專家認為，曝光時須注意避免對游客隱私及其他個人權利造成侵犯。
在李婧看來，“黑名單”制度是擁有記錄、公示、懲戒等功能的綜合性規(guī)則，社會公示是其發(fā)揮信用約束力的重要環(huán)節(jié)，有利于社會的監(jiān)督。但另一方面，也容易侵犯旅游主體的隱私權和名譽權。
齊曉波認為，公園和景區(qū)首先要做好宣傳和警示告知，設置警示牌或語音提示，告知游客的不文明行為將會被園區(qū)曝光。如果在此情況下，部分游客仍然我行我素，且造成嚴重影響，應該對這些游客進行曝光和信息記錄。
“對游客不文明行為的規(guī)制應該細化和分級，比如亂扔垃圾和損壞觀賞物品所應采取的懲戒措施肯定應該不同，針對游客不文明行為的規(guī)制應該進一步細化和分級，便于實際工作中操作和落實。”齊曉波說。
分類評估后采取措施
發(fā)揮征信體系約束力
受訪專家表示，針對游客不文明行為需要進行相應的警示和懲戒，而游客“黑名單”等制度施行以來，受到多種因素影響，效果有限，因此建議從立法、執(zhí)法、行政救濟路徑等多方面進行調整，推進制度的完善。
從立法層面來看，齊曉波提出，完善已經(jīng)出臺的《辦法》和細則。目前《辦法》缺乏上位法規(guī)的支撐，可以將游客不文明行為記錄相關內容納入行政法規(guī)，明確航空公司、旅行社、景區(qū)、飯店等企業(yè)可以拒絕為被納入游客不文明行為記錄的當事人提供相關服務；情節(jié)嚴重、社會影響惡劣的旅游不文明行為當事人，應當在接受一定時長的文明旅游教育培訓后，才能出境；對不同性質、危害程度的不文明行為采取更加精細化的管理，實行分類評估并采取相應的懲罰措施。
李婧認為，要加強旅游主體人身權的法治保障。鑒于“黑名單”制度本身可能會對被記錄人的私人生活安寧造成嚴重影響，對其相關合法權益造成侵害，相關法律規(guī)范必須在涉事主體合法權益和社會公共利益之間做出平衡，建議在不影響名單公開的前提下，隱去公示內容中可能不利于涉事主體相關合法權益和私人生活安寧的部分。
“對不文明行為要進行有效梳理和歸類，出臺可操作性強的懲罰措施。同時，賦予旅游行政管理部門對不文明游客行為進行行政處罰的權限。對于不文明導游及旅行社，實施嚴格的業(yè)務限制，即根據(jù)不同違規(guī)情節(jié)明確不能進入相關服務市場的時限等，提高違規(guī)成本。”李婧說，此外，“黑名單”還要與統(tǒng)一的社會征信體系對接，推進信息共享，發(fā)揮征信體系強有力的社會約束效能。
李婧呼吁，增加行政復議和訴訟等路徑，完善救濟程序。由于旅游行政“黑名單”的制裁措施具有信用罰和聲譽罰的特殊性，錯誤、不當?shù)牧腥胄袨闀o自然人、法人造成信用和財產(chǎn)上不同程度的損失。目前《辦法》僅規(guī)定了被記錄人申辯的權利，對造成損害的救濟方式卻未作規(guī)定。旅游主管部門作為旅游行政“黑名單”列入權力主體，應當同時承擔損失賠償義務。
此外，齊曉波認為應加大社會參與度，通過宣傳和社會輿論，引起大家對文明出游的重視。同時，暢通不文明行為舉報渠道，面向全社會征集游客不文明行為線索，共同維護良好的旅游環(huán)境。
