法治日報記者 陳磊
近年來，一些地方未經相關部門許可私設“景點”，違規為游客提供游覽服務、違規開展旅游經營活動，人民群眾反映強烈。
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文化和旅游部近日印發通知，要求各地今年9月至11月開展私設“景點”問題專項整治工作。
私設“景點”為何存在？如何從根源上依法整治私設“景點”？圍繞這些問題，《法治日報》記者近日采訪了中國社科院法學研究所研究員支振鋒，北京市律師協會文旅專業委員會副主任、北京德和衡律師事務所高級合伙人馬麗紅。
對話
記者：您認為文化和旅游部開展私設“景點”問題專項整治工作的原因是什么？
支振鋒：根據旅游法規定，旅游發展規劃應當包括旅游業發展的總體要求和發展目標，旅游資源保護和利用的要求和措施。私設“景點”沒有考慮土地利用規劃、城鄉規劃和生態環境保護規劃，不一定符合資源、生態保護和文物安全等要求，特別是建設旅游設施、接待眾多游客、提供旅游服務，甚至可能會破壞資源、生態保護和文物安全，違反旅游法、環境保護法等法律法規。
同時，正規景區開放應當有必要的旅游配套服務和輔助設施、有必要的安全設施及制度、有必要的環境保護設施和生態保護措施等，然后才能經價格部門審批后進行收費，這是一種規范的旅游市場秩序。而私設“景點”可能并不具備正規景區的這些條件，或因為提供的旅游服務不規范引發糾紛，或因為旅游安全設施有瑕疵造成游客發生人身傷害事件，破壞了我國旅游市場秩序。
文化和旅游部因此印發私設“景點”問題專項整治工作方案，以進一步規范旅游市場秩序、保護生態環境、維護游客權益。
記者：當下私設“景點”現象為何泛濫？
馬麗紅：一是市場逐利行為。我國旅游資源豐富，人口眾多，隨著人民生活水平不斷提高，旅游業蓬勃發展，因此一些人通過私設“景點”以期掙快錢牟取利益。二是現有景點數量不足，旺季時人滿為患，門票價格高，景點及周邊食宿價格也會飆升，不僅降低了旅游舒適度，也提升了消費者的旅游成本。三是現有景點未能滿足消費升級的需要，各景點同質化嚴重，旅游項目缺乏創新，旅游體驗差，對資深游客吸引力不足。
支振鋒：私設“景點”的存在，與現有景區數量過少、景區價格過高、景區服務難以滿足旅游需要有關。特別是近年來隨著人們生活水平的提高，人民群眾越來越追求多元化、個性化的旅游體驗，比如自由行看路上的風景、夜晚在野外搭帳篷看星星，但現有的景區服務難以滿足這種旅游需求。
旅游主管部門和有關部門對旅游市場監督管理不足，沒有對這些私設“景點”進行及時有效的查處。
另外，根據旅游法規定，我國的旅游業被界定為旅游事業，旅游業發展應當遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則。國家鼓勵各類市場主體在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。利用公共資源建設的游覽場所應當體現公益性質。但在旅游實踐中，旅游業更多表現為一個旅游產業，偏離了旅游業原本的“事業”屬性，其公共性和公益性大受限制。由此導致的結果是，旅游事業產業化，個別地方把原本應該公益性開放的大好河山圈成旅游景區，景區價格過高、景區服務還不好，客觀上催生了私設“景點”現象。
記者：私設“景點”的走紅，也與網絡社交媒體的推廣有關，該怎樣看待在線旅游平臺的宣傳推介？
馬麗紅：互聯網時代，通過網絡進行廣告推介宣傳已經成為常態，一些游客通過網絡的便捷性、即時性、多樣性獲取各種信息，而這些廣告信息也會間接影響游客的行為選擇。平臺雖然不是廣告信息的發布者，但是也應對所發布的廣告信息盡到“審慎的審查義務”，這種審查義務介于完全的形式審查和實質審查之間，屬于高度的注意義務，即要求平臺按照專業人而非普通人的標準審查廣告。
簡單而言，平臺的審查義務主要包括：對相關信息進行查驗，比如信息發布人的身份證明文件、有效聯系方式等；對廣告信息內容進行合規審查，如所發布信息是否有違反法律、行政法規、違背公序良俗、侵犯他人知識產權等內容；對于被投訴、舉報的不實信息，平臺應當及時調查核實，必要時應予以刪除。
記者：如何從根源上治理私設“景點”問題？
支振鋒：要把旅游當成真正的事業，而不能僅僅窄化為旅游產業。一些地方不能動不動就把大好河山圈起來開發建設成景區收費，這不應該是旅游事業發展的全部，旅游事業的公共屬性和公益屬性應該得到體現。
從不斷滿足人民群眾對美好生活的需要出發，不斷完善旅游基礎設施和公共服務，吸引各地游客飽覽祖國大好河山，體驗不同地方的文化風俗，增長閱歷、增長見識，同樣需要強調旅游的公共屬性和公益屬性，而不是必須消費旅游產品和服務。因此，各地需要提供更多的旅游服務和游覽設施，吸引更多的游客參觀游覽，滿足旅游多元化、個性化需求。
開展私設“景點”問題專項整治工作非常有必要，但是專項整治工作不能“一刀切”，更不能對私設“景點”一關了之，而應該分類施策。對于一些設施和服務完善的私設“景點”（包括網紅打卡地），比如滿足生態保護和安全設施條件、進行規劃和環境評估的，通過法定程序開發建設成為正規景區。對于一些不符合正規景區要求的私設“景點”，比如不能滿足基本安全需要的、破壞生態的，依法嚴厲取締，依法追責相關責任人。
地方政府應該在旅游事業發展上算好“大小賬”。圈地建景區買票能夠拉動經濟，但這其實是“小賬”。在發展旅游產業的同時，更應該通過良好的基礎設施、高水平的公共服務，吸引全國甚至全世界更多的游客到訪。把旅游當作公共事業、公共服務來抓，對于拉動本地經濟、促進社會文化多元、滿足人民群眾精神文明需要，作用可能更大。而且，這樣的地方，對人才的吸引力也會增強，更有利于招才引智，為地方發展提供更豐富的“第一資源”，這才是“大賬”。
馬麗紅：根據文化和旅游部發布的《私設“景點”問題專項整治工作方案》在對私設“景點”進行嚴格執法懲處的同時，也要建立長效機制。
實際上，私設“景點”問題頻生，與治理監管難度大也不無關系。通常，景點在報相關部門批準時，可能涉及住房建設、生態環境、文化旅游、工商管理、城管執法等多個部門，相關手續辦理程序煩瑣復雜，甚至部門之間還會互設前置。如果要提升監管和治理效率，正如《方案》中提到的，需要各地文化和旅游行政部門、文化市場綜合執法機構聯合自然資源、生態環境、市場監管等相關部門，落實執法責任。有關部門可以采用“聯席會議”制度，各部門統一認識、聯合辦公、聯合執法，各個環節無縫銜接，方能起到良好的治理效果。
考慮到消費者不斷提升的旅游體驗要求，建議提升現有旅游景點服務能力，開發更多優質旅游資源，以滿足市場的需求。
各地文旅部門可以挖掘一些戶外旅游資源，既不過度開發、保持其原生態特點，又有必要引導和安全保護措施，以滿足戶外旅游者的個性化需求。
