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違法行為人繳納的罰沒款用于承擔民事賠償責任的，違法行為人應當繼續履行相關罰沒款繳納義務。證監會應當及時完善執行制度規則和程序，對退庫之后又發現違法行為人財產的，應當繼續履行收繳職責，將違法行為人財產收繳入庫。

□ 記者 周芬棉

(資料圖片僅供參考)

為推動民事賠償責任優先原則落地，依據證券法、國家金庫條例實施細則等相關規定，證監會、財政部近日聯合發布《關于證券違法行為人財產優先用于承擔民事賠償責任有關事項的規定》（以下簡稱《規定》），明確違法行為人所繳納的行政罰沒款用于承擔民事賠償責任的具體工作機制，率先將民事賠償責任優先原則在證券領域落地。

業內專家認為，《規定》的出臺，對于證券投資者是一大利好，是給廣大股民的“大禮包”。

多部法律體現優先原則

民事賠償優先原則率先在證券領域落地，最直接的依據是證券法的規定。證券法規定，違反本法規定，應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金、違法所得，違法行為人的財產不足以支付的，優先用于承擔民事賠償責任。

西北政法大學經濟法學院教授強力解釋說，當一種違法行為可能導致承擔行政責任、刑事責任、民事責任多種性質的法律責任并存的現象，即責任聚合時，如果行為人的財產不足以支付，首先承擔哪種責任？按照法律規定，優先承擔民事責任。

中國人民大學法學院教授劉俊海說，這種民事賠償優先的原則，在過去的證券法中也有規定，但都沒有落地，如今《規定》發布，打通執行的“最后一公里”，值得肯定。新發布的期貨和衍生品法中亦有類似規定。

“這種規定的法律邏輯是，民事賠償首先是基于投資者因他人違法行為蒙受了損失，應當獲得救濟；而行政處罰的罰沒、刑事判決的罰金，主要目的也不是為了錢，而是維護市場秩序，遏制違法犯罪。”強力認為，在這種情形下，法律應當規定民事賠償優先。

這種民事賠償優先的原則體現在多部法律中。北京中銀律師事務所高級合伙人吳則濤說，民法典規定，民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或刑事責任不影響承擔民事責任；民事主體的財產不足以支付的，優先用于承擔民事責任。

其他單行民商事法，如反不正當競爭法、食品安全法、產品質量法、公司法、基金法、消費者權益保護法等也都有類似規定。

除民商法有規定之外，刑事審判方面也有規定。北京海潤天睿律師事務所高級合伙人王肖東說，依據現行刑法規定，由于犯罪行為而使被害人遭受經濟損失的，對犯罪分子除依法給予刑事處罰外，并應根據情況判處賠償經濟損失。承擔民事賠償責任的犯罪分子，同時被判處罰金，其財產不足以全部支付的，或者被判處沒收財產的，應當先承擔對被害人的民事賠償責任。

最高人民法院《關于為創業板改革并試點注冊制提供司法保障的若干意見》明確：“嚴格落實證券法第二百二十條的規定，違法違規主體的財產不足以支付全部民事賠償款和繳納罰款、罰金、違法所得時，其財產優先用于承擔民事賠償責任。”

廣征意見市場評價積極

證監會有關負責人稱，《規定》于2022年3月11日至4月10日向社會公開征求意見，此前征求了最高人民法院、審計署等單位的意見。征求意見稿發布后，市場評價積極正面，收到28條反饋意見，證監會會同財政部逐條研究。

劉俊海說，《規定》雖只有十四條，但干貨滿滿。涉及范圍廣，證監會廣征意見，體現了開門立法、民主立法的理念。對于投資者而言，證券民事賠償制度是良法善法，關鍵在于執行。

《規定》明確了五方面內容。一是關于申請的前提及主體。《規定》明確，違反證券法規定，違法行為人應當同時承擔民事賠償責任和繳納罰沒款行政責任，繳納罰沒款后，剩余財產不足以承擔民事賠償責任的，合法權益受到侵害的投資者可以在向人民法院提起訴訟，獲得勝訴判決或者調解書，并經法院強制執行或者破產清算程序分配仍未獲得足額賠償后提出書面申請，請求將違法行為人因同一違法行為已繳納的罰沒款用于承擔民事賠償責任；證券糾紛普通代表人訴訟中的訴訟代表人、特別代表人訴訟中擔任訴訟代表人的投資者保護機構，可以代表受害投資者提出申請。

強力認為，這一前提雖只有行政處罰，但是法院刑事判決的罰金，也應包括在內。也就是說，由國庫退庫的不只是行政罰沒款，還應包括罰金。

王肖東說，在違法行為人承擔刑事責任外還承擔行政責任和民事賠償責任時，或者證監會審理案件發現涉嫌刑事犯罪移送司法機關時，都不排除有罰金判決。比如汪建中操縱股票案中，證監會罰沒其2.5億元，法院仍然處罰金1.25億元。

二是關于申請材料、申請期限、申請金額。《規定》明確，受害投資者可以在法院出具終結執行裁定書后一年內提出申請；違法行為人被法院宣告破產的，自破產程序終結或者追加分配程序終結后一年內提出申請；超過一年提出申請的，證監會不予受理。

三是關于證監會對申請材料的審核。《規定》明確，對于審核符合條件的，抄送財政部。

四是關于退付流程。《規定》明確，證監會應當每半年度向財政部提出退庫申請，財政部審核后，將有關罰沒款退還至證監會賬戶，由證監會將違法行為人罰沒款退付給受害投資者。

五是關于行政罰沒款的繼續繳納與收繳。《規定》明確，違法行為人繳納的罰沒款用于承擔民事賠償責任的，違法行為人應當繼續履行相關罰沒款繳納義務。證監會應當及時完善執行制度規則和程序，對退庫之后又發現違法行為人財產的，應當繼續履行收繳職責，將違法行為人財產收繳入庫。

民事賠償體系基本形成

從這些規定可以看出，《規定》明確“先罰后賠”的程序。

證監會有關負責人透露，有主張說，行政罰沒款應在保證足額賠償受害投資者之后實施，即“先賠后罰”，可簡化程序。但經研究，行政處罰法明確規定，當事人應當自收到行政處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款，由銀行將罰沒款直接上繳國庫。因此，在行政處罰決定往往先于生效民事判決時，“先賠后罰”涉及法律之間的銜接，《規定》作為下位法，規定“先賠后罰”的法律依據不足。

吳則濤認為，隨著證券法的修訂、證券集體訴訟司法解釋的出臺、虛假陳述民事賠償司法解釋的修改，以及《規定》的施行，證券民事賠償體系基本形成。

尤其是虛假陳述民事賠償司法解釋的出臺，通過取消行政刑事前置程序、明確虛假陳述行為界定、細化對董監高和其他直接責任人員、獨立董事、保薦承銷機構、證券服務機構等主體的過錯認定標準及免責抗辯事由等相關內容，有力統一了審判標準及裁判尺度，強化了投資者保護，明確市場參與各方責任邊界，穩定市場預期。

王肖東認為，作為民事賠償體系組成部分，還應包括2020年7月15日最高法院發布的《全國法院審理債權糾紛案件座談會紀要》，以及最高法院關于民事訴訟法的司法解釋以及其他相關司法解釋和司法文件等。

劉俊海說，相比較這些法律規定和司法解釋，《規定》的出臺，更接地氣，充分體現了以民為本、民本主義的理念，這對于提振投資者信心、促進資本市場發展等具有重要意義。